Czy droga w kierunku neutralności klimatycznej UE będzie wyboista?

W środę 14 lipca 2021 r. Komisja Europejska opublikowała szereg propozycji legislacyjnych – tzw. pakiet „Fit for 55”. Choć brzmi to jak program ćwiczeń dla osób w średnim wieku, pakiet ma umożliwić realizację niedawno przyjętego przez UE celu redukcji gazów cieplarnianych o 55% do 2030 roku. Poniżej wyjaśniamy, co to oznacza dla branży energetycznej, jakie znaczenie ma pakiet z punktu widzenia Axpo i jak przebiegał proces tworzenia prawa w ciągu ostatnich 12 miesięcy.

Publikacja pakietu „Fit for 55” zapoczątkowała jedną z największych i najbardziej złożonych procedur legislacyjnych UE, w której biorą udział Rada (państwa członkowskie UE) oraz Parlament Europejski. Zgodnie z ogólną zasadą rozporządzenia nabiorą mocy bezpośrednio w każdym państwie członkowskim UE na początku 2024 roku, podczas gdy odpowiednie dyrektywy lokalne będą wprowadzane stopniowo od 2025 roku.

15 grudnia 2021 r. do pakietu „Fit for 55” Komisja Europejska dodała pakiet dotyczący gazu ziemnego, którego celem jest budowa europejskiej gospodarki wodorowej i dekarbonizacja unijnego wewnętrznego rynku gazu.

W następstwie inwazji wojsk rosyjskich na Ukrainę Komisja Europejska opublikowała 23 marca 2022 r. również dodatkowy wniosek legislacyjny dotyczący minimalnego napełnienia podziemnych magazynów gazu, który wszedł w życie już 1 lipca 2022 r. Plan REPowerEU opublikowany 18 maja 2022 r. zaostrza cele pakietu „Gotowi na 55”, aby jak najszybciej uniezależnić Unię Europejską od rosyjskich paliw kopalnych.

Stan procedur legislacyjnych

Ze względu na rozwój sytuacji geopolitycznej i wynikającą z niego reorganizację priorytetów politycznych, a także częściowe pokrywanie się pakietu „Fit for 55” i planu REPowerEU, procedury legislacyjne postępowały wolniej niż oczekiwano. Francuskiemu przewodnictwu Rady udało się do końca czerwca 2022 r. osiągnąć przynajmniej wstępne wyniki cząstkowe w ważnych sprawach. W odniesieniu do tych propozycji legislacyjnych francuska prezydencja Rady stworzyła podstawy do kompromisowych negocjacji między Parlamentem Europejskim a Radą pod przewodnictwem Komisji Europejskiej, czyli rozmów trójstronnych.

Parlament Europejski próbował prześcignąć propozycje Komisji Europejskiej, np. wnosząc o jeszcze wyższy cel efektywności energetycznej na poziomie 40% (zużycie energii końcowej) lub 42,5% (zużycie energii pierwotnej) do 2030 r., czy też szybsze wycofywanie darmowej emisji dla przemysłu oraz rozszerzenie zakresu mechanizmu korekty granicy emisji dwutlenku węgla, np. o wodór. Jak dotąd w Radzie nie pojawił się żaden zasadniczy sprzeciw państw członkowskich UE. Jednak obecne środki nadzwyczajne państw członkowskich UE podejmowane na szczeblu krajowym, takie jak zawieszanie norm środowiskowych i ponowne uruchamianie elektrowni na węgiel kamienny i brunatny, stoją jednak w sprzeczności z celami Europejskiego Zielonego Ładu. To, czy w ramach rozmów trójstronnych uda się osiągnąć kompromis, zależy między innymi od umiejętności negocjacyjnych czeskiej prezydencji w Radzie, która sprawuje swoją funkcję od 1 lipca 2022 r.

Wstępna opinia Axpo na temat pakietu „Fit for 55”

Poszczególne elementy „Fit for 55” są ze sobą ściśle połączone („pakiet”), tak aby utrudnić Parlamentowi Europejskiemu, państwom członkowskim UE i lobbystom wyłączenie pojedynczych elementów. Choć, takie podejście Komisji Europejskiej może jednak wywołać efekt bumerangu, ponieważ Plan REPowerEU jest jeszcze bardziej złożony, obejmując swoim zasięgiem dwa równoległe procesy dotyczące tej samej legislacji np. rewizji dyrektywy UE w sprawie energii odnawialnej. W związku z tym istnieje ryzyko wystąpienia sprzeczności.

Sytuację dodatkowo komplikuje zmiana paradygmatu w polityce energetycznej: podczas gdy Komisja Europejska pod przewodnictwem Ursuli von der Leyen skupiała się dotychczas na neutralności klimatycznej do roku 2050, rosnące ceny energii i obawy o przerwy w dostawach gazu ziemnego z Rosji wymagają zmiany priorytetów polityki energetycznej w rozumieniu trójkąta energetycznego UE. Świadczy o tym na przykład rozporządzenie w sprawie minimalnych poziomów napełnienia podziemnych magazynów gazu, które weszło w życie w niecałe cztery miesiące po jego pierwotnej publikacji. Chociaż Komisja Europejska wciąż powtarza, że rozwój energii odnawialnej i większa efektywność energetyczna są odpowiedzią na rosnące ceny energii i stanowią drogę ku niezależności energetycznej, to dopiero w przyszłości okaże się, czy to podejście przetrwa również poważny kryzys bezpieczeństwa dostaw i nadchodzący kryzys gospodarczy.

Wśród przegranych są zwolennicy liberalizacji rynków energii: dzięki planowi REPowerEU Komisja Europejska otworzyła się na tymczasową interwencję na rynkach hurtowych i detalicznych. W szczególności rezygnacja z transgranicznego wewnętrznego rynku energii UE opartego na cenach kosztów krańcowych, czego domagają się niektóre państwa członkowskie UE, byłaby równoznaczna z odwróceniem polityki energetycznej UE z ostatnich dwóch dekad.

Wreszcie w odniesieniu do relacji energetycznych między Szwajcarią a UE pewne możliwości przyniosło nadanie priorytetu walce ze zmianami klimatycznymi w ramach porozumienia paryskiego: Szwajcaria podziela cele klimatyczne UE i mogłaby stać się częścią paneuropejskiego, a nawet światowego „klubu klimatycznego”, w którym neutralność klimatyczna jest ważniejsza niż tworzenie równych szans w oparciu o rynek jednotowarowy energii elektrycznej. Szwajcarski przemysł elektroenergetyczny dzięki swoim aktywom zarówno w Szwajcarii, jak i za granicą mógłby w znacznym stopniu przyczynić się do realizacji celów takiego klubu klimatycznego. To może obecnie także dotyczyć utrzymania bezpieczeństwa dostaw gazu i stabilności systemu elektroenergetycznego Europy kontynentalnej: jako kraj tranzytowy gazu i węzeł elektroenergetyczny Szwajcaria może wnieść istotny wkład w oba te obszary – jeżeli tylko zostanie jej to umożliwione.

Znaczenie dla sektora energetycznego

Więcej odnawialnych źródeł energii: pakiet „Fit for 55” pobudzi rozwój sektora energii odnawialnych, zwiększając cel UE w zakresie OZE z obecnych 32% do 40% do 2030 roku. Plan REPowerEU w jeszcze większym stopniu podwyższa ten cel – do 45% do 2030 roku. Szybsze i łatwiejsze procesy wydawania pozwoleń są podstawą trwającej reformy, ponieważ jest to główna przeszkoda dla projektów wiatrowych i fotowoltaicznych w całej UE. Budynki powinny być bardziej ekologiczne i energooszczędne. Plan REPowerEU wprowadza stopniowo obowiązek instalowania paneli fotowoltaicznych na wszystkich nowych budynkach komercyjnych i publicznych, a następnie na wszystkich nowych budynkach prywatnych. Na późniejszym etapie proponuje nawet doposażenie istniejących budynków komercyjnych i publicznych w instalacje fotowoltaiczne. Pakiet „Fit for 55” wprowadza nakaz mieszania zrównoważonego paliwa lotniczego (SAF) na poziomie 2% od 2025 roku, a od 2050 roku na poziomie 63%.

Zasada „zanieczyszczający płaci”: pakiet „Fit for 55” ma jeszcze bardziej zmniejszyć liczbę praw do emisji, ograniczyć darmowe pozwolenia i rozszerzyć ich zakres na żeglugę morską oraz wprowadzić ostrzejsze zasady dla lotnictwa. W przypadku emisji z transportu drogowego i budynków pakiet „Fit for 55” proponuje odrębne rozwiązania z możliwością włączenia ich na późniejszym etapie do europejskiego systemu handlu emisjami. Pakiet „Fit for 55” powinien również stworzyć równe szanse między paliwami odnawialnymi i kopalnymi w transporcie oraz ogrzewaniu i chłodzeniu.

Protekcjonizm klimatyczny: aby zapobiec ucieczce emisji, pakiet „Fit for 55” zawiera protekcjonistyczny „mechanizm dostosowywania granic emisji CO2” (CBAM), nakładający podatek na import energii elektrycznej, żelaza, stali, aluminium, cementu i nawozów. Mechanizm CBAM ma być wprowadzany stopniowo od 2023 roku, a podatek ma odzwierciedlać podatek na unijnym rynku węgla. Aby uniknąć wojny handlowej, mechanizm CBAM powinien uniemożliwić dalsze bezpłatne przydzielanie praw do emisji dla przemysłu. Towary importowane ze Szwajcarii są wyłączone z tego zakresu – dzięki temu, że szwajcarski system handlu uprawnieniami do emisji jest połączony z systemem handlu uprawnieniami UE.

Zielona mobilność: pakiet „Fit for 55” zaostrzy obowiązujące w UE normy emisji CO2 dotyczące samochodów osobowych i lekkich pojazdów użytkowych. Cel redukcji emisji gazów cieplarnianych na poziomie 37,5% na rok 2030 (w porównaniu do roku 2021) może wzrosnąć do 60% i do roku 2035 możemy osiągnąć zerową emisję. Oznacza to koniec ery silników spalinowych. Aby osiągnąć te cele, potrzebny jest ogromny wzrost liczby stacji ładowania i masowa elektryfikacja.

Efektywność energetyczna, w tym budynków: pakiet „Fit for 55podnosi obecny cel oszczędności energii na poziomie 32,5% do roku 2030 (w porównaniu z rokiem 2007) do 36-37% (zużycie energii końcowej) i 39-41% (zużycie energii pierwotnej). W ramach planu REPowerEU cel ten jest jeszcze wyższy, a jednocześnie zmieniają się ramy odniesienia z roku 2007 na rok 2020. Obowiązek rocznych oszczędności dla państw członkowskich UE, który jest podstawą dyrektywy o efektywności energetycznej, zostanie zwiększony z 0,8% rocznie do 1,5% rocznie.

Opublikowany w grudniu 2021 r. wniosek dotyczący rewizji dyrektywy UE w sprawie charakterystyki energetycznej budynków ma być motorem ochrony klimatu w zakresie ogrzewania i chłodzenia. Proponuje między innymi stopniowe wprowadzanie obowiązkowych minimalnych wymagań dotyczących charakterystyki energetycznej dla najmniej efektywnych budynków.

Europejska gospodarka wodorowa i dekarbonizacja

Wewnętrzny rynek gazu: druga część pakietu „Fit for 55” opublikowanego w grudniu 2021 roku – tzw. pakiet dekarbonizacji sektora wodoru i gazu – ma na celu dekarbonizację wewnętrznego rynku gazu UE za pomocą biogazu oraz źródeł odnawialnych i zdekarbonizowanego wodoru. W tym celu należy rozwinąć europejską gospodarkę wodorową w oparciu o nową infrastrukturę wodorową i modyfikację istniejącej infrastruktury gazu ziemnego. W dłuższej perspektywie dostęp do niej powinny otrzymać także osoby trzecie, niezależni producenci wodoru – tak jak ma to obecnie miejsce w przypadku energii elektrycznej i gazu ziemnego. W celu ożywienia rynku źródeł niskoemisyjnych i odnawialnych Komisja Europejska proponuje system certyfikacji oparty na ogólnoeuropejskiej bazie danych.

W ramach rewizji unijnego rynku gazu również prawa konsumentów i wymogi dotyczące przejrzystości zostaną zaktualizowane do obowiązujących standardów unijnego rynku energii elektrycznej – wprowadzonych przez pakiet „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków”.

Emisje metanu: w grudniu 2021 roku Komisja Europejska opublikowała propozycję rozporządzenia w sprawie emisji metanu w sektorze energetycznym. Ma ono zmniejszyć emisje metanu poprzez usprawnienie jego pomiarów, raportowania i weryfikacji (MRW) w celu usunięcia nieszczelności w infrastrukturze gazu ziemnego.